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Pourquoi les réformes politiques échouent-t-elles?

Souvent, les réformes politiques n’échouent pas pour une seule raison, mais pour diverses raisons. La réforme de prévoyance vieillesse 2020 rejetée par le peuple en 2017, en est un exemple. Les réformes sociales resteront probablement difficiles à l'avenir.

Il a mis tous ses œufs dans le même panier : le conseiller fédéral Alain Berset a voulu réformer d'un seul coup le premier et le deuxième piliers de la prévoyance vieillesse avec sa réforme de prévoyance vieillesse 2020. Malheureusement, cela n’a pas fonctionné en votation populaire, non pas parce que la réforme était mauvaise, mais parce que tous les adversaires ont empêché ensemble une victoire. Le projet n'a pas été rejeté pour une ou deux raisons principales, mais à cause d’un cumul, d’une combinaison de raisons individuelles. C’est ce que montre une étude Voto réalisée à la suite de la votation et qui a examiné en détail les motivations des électeurs pour un non ou un oui.

Un projet très complexe avec de nombreux points d'attaque

Le 24 septembre 2017, le vote ne portait pas sur une seule mesure, mais sur un paquet de mesures ; en effet, deux propositions liées entre elles ont été soumises au vote : la réforme de prévoyance vieillesse 2020 et le financement additionnel de l'AVS rendu nécessaire par la réforme. (Les arguments en faveur ou contre les deux projets de loi étant entremêlés, nous ne les distinguerons pas dans ce qui suit). Cela a incité plusieurs électeurs à déposer un non sceptique dans l’urne. Les vents contraires sont venus de la gauche comme de la droite : si pour certains, l'augmentation de l'âge de la retraite pour les femmes était un tabou, pour d'autres, le supplément de 70 francs sur les nouvelles rentes l’était.

Après la votation, ces deux arguments ont été considérés comme facteur décisif du rejet. L'étude Voto montre certes que le supplément est la raison la plus fréquemment citée, mais même lorsqu'elle est combinée à l'augmentation de l'âge de la retraite pour les femmes, elle est loin d’obtenir une majorité de non. En outre, ce ne sont pas les jeunes qui ont fait échouer la réforme. Les 18-29 ans l'ont approuvé de justesse. Parmi les partis, c'est l'UDC qui a le plus contribué au rejet, 84% de ses sympathisants se sont opposés à la réforme. La situation était moins claire chez les autres parties. Les sympathisants du PS l’approuvent (76%).

La confiance envers le Conseil fédéral était d'une grande importance. Les personnes méfiantes ont rejeté le projet (80%), celles lui accordant sa confiance l'ont soutenu à 58% - les 42% qui ont voté non dans ce groupe avaient d'autres raisons à leur rejet.

Malgré les pressions exercées pour réformer, trop d’arguments s’y opposent encore

La raison principale de l’acceptation de la réforme de prévoyance vieillesse a été la forte pression à réformer (pour 41% la raison principale). Ainsi, certaines personnes y ont donné leur accord bien qu’elles n’en étaient pas totalement convaincues de la réforme. 12 % ont déclaré être d'accord sur le principe considérant la proposition comme un compromis acceptable.

Si ces deux raisons ont dominé parmi ceux ayant voté pour, parmi ceux qui ont voté contre, de nombreuses raisons individuelles ont pesé. La plus populaire est le supplément de 70 francs sur les nouvelles rentes AVS (pour 23 % la raison principale). 7 % d'entre eux ont été gênés par le fait que cela ne devait pas profiter aux bénéficiaires actuels de rente. Pour 12 % d'entre eux, l'augmentation de l'âge de la retraite des femmes a été déterminant. Des différences entre les régions linguistiques ont été constatées sur cette question : en Suisse alémanique, seuls 8% ont cité ce motif, en Suisse italienne 15% et en Suisse romande 29%.

11 % ont été dissuadés par l’ampleur du paquet de mesures. Seuls 5 % ont argumenté que la réforme se faisait aux dépens des jeunes. La solidarité générationnelle, argument de poids chez les opposants, a joué un rôle étonnamment secondaire. Même parmi les jeunes, seuls 8% se considéraient comme victimes de la réforme.

Certains opposants ont décrit le projet comme un faux projet de réforme ou comme un projet d'expansion, tandis que d'autres ont considéré que l'augmentation de la TVA était antisociale. Tout cela a fait échouer la réforme. Ou, pour reprendre les termes des auteurs de l'étude : s’il y a trop de chasseurs, le lapin n’a aucune chance.

Une volonté de compromis en baisse

La réforme de la prévoyance vieillesse a finalement échoué parce qu'un grand nombre d'organisations et de groupes d'intérêt, chacun avec des motifs différents, s'y est opposé. Lors de réformes globales, en particulier dans le domaine social, ce danger est particulièrement grand - chaque organisation trouve au moins une raison, peut-être un détail, de s'y opposer. Les organisations représentent des intérêts particuliers, n'ont souvent pas la vue d'ensemble ou ne veulent pas l’avoir et sont peu ouvertes aux compromis. Dans le cadre la réforme actuelle du 2e pilier, ce scénario pourrait malheureusement de se répéter. En début d’année, trois contre-propositions au compromis des partenaires sociaux mis en consultation par le Conseil fédéral ont été déposées.

Moins propice aux réformes, le climat politique est de plus en plus asphyxié (même si nous n'avons pas encore les mêmes conditions en Suisse qu'aux États-Unis). La polarisation politique menace toutefois de diviser de plus en plus notre société, ce qui ne crée pas un bon environnement pour les compromis. La confiance envers les politiciens et les gouvernements est en outre en baisse dans ce pays.

Les médias, et de plus en plus les médias sociaux, reflètent ces tendances sociales et les renforcent. Ils dramatisent, suscitent des craintes et les alimentent. Les électeurs adoptent avec fanatisme l'une ou l'autre position ou se détournent de la politique par dégoût.

Dans d'autres pays, ce n'est pas mieux

Alain Berset n’est pas le seul à voir échouer ses projets de réforme. En France, Emmanuel Macron a serré les dents sur sa réforme des retraites, et ce malgré le fait que la quasi-totalité de la population française en reconnaisse la nécessité. Mais il y a un manque de confiance dans le fait que Macron l'appliquera bien et équitablement.

Le président français est toujours en fonction malgré les grèves. Le chef du gouvernement finlandais, Juha Sipilä, a connu pire situation. Il a démissionné de son poste au printemps 2019, car il n'a pas réussi à faire passer sa réforme sociale. Durant 14 ans, les gouvernements finlandais successifs ont essayé sans succès de réformer. Cinq semaines après la démission de Sipilä, de nouvelles élections ont eu lieu. Maintenant, c’est au nouveau gouvernement de s'occuper du projet.

En Suisse aussi, des réformes échouent sans cesse. En 2017, la réforme de l'impôt sur les sociétés III a été rejetée par 59,1 %, plus clairement encore que la réforme de prévoyance vieillesse 2020 (52,7 %). Le conseiller fédéral Ueli Maurer n'a pas non plus démissionné. Perdre un vote n'est pas une raison pour le faire en Suisse, des échecs se produiront encore et encore.

Plus de succès grâce aux comités de citoyens ?

On ne peut pas partir du principe que les réformes politiques en Suisse seront plus faciles à l'avenir. En période de polarisation politique, c’est plutôt l'inverse. Mais existe-t-il des recettes pour que les réformes aboutissent ?

Une proposition intéressante est faite par deux philosophes politiques, Alice el-Wakil et Michael Räber : les comités de citoyens. Ceux-ci seraient tirés au sort proportionnellement selon l'âge, le sexe, la classe sociale ou le lieu de résidence et participeraient à la rédaction d'un projet de loi au nom de tous les citoyens. L'avantage : l'influence des stratèges des partis et les inégalités économiques et sociales sont marginalisées. La qualité des discussions et du contenu s'améliorent, les opinions sont parfois revues, de nouvelles idées émergent et des compromis sont réalisés. Les comités de citoyens ont déjà fait leurs preuves dans d'autres pays, selon Alice el-Wakil et Michael Räber. En Irlande, par exemple, un de ces comités a proposé le mariage entre personnes de même sexe - ce qui a été rapidement accepté par la population.

Ceux qui ne veulent pas utiliser cette voie peuvent s’appuyer sur la littérature spécialisée. « Wie politische Ideen verwirklichen » (en français comment réaliser des idées politiques) est un ouvrage publié par les éditions Nomos (uniquement disponible en allemand). L'application systématique d'une "boussole de réforme" est censée apporter le succès, mais elle ne réduit pas le travail.

Qu'Alain Berset utilise la "boussole de la réforme" ou qu'il prévoie des comités de citoyens, cela dépasse les connaissances de l’auteur de cet article, mais il espère qu'une réforme durable et globale du deuxième pilier aboutira enfin.

Hansjörg Schmid

Mercredi, 29. Avr. 2020

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